Riforma degli organi collegiali della scuola
(Atti Camera 774 e abb. / ex 1186 e abb.)
Audizione presso la VII Commissione
1° dicembre 2004 – ore 20,00
N.B. Nel documento allegato sono riportati sia il testo precedente (atti Camera n. 1186 e abb.) che quello con modifiche (atti Camera n. 774 e abb.).
Nella nota di invito all’audizione è stato chiesto a questa Associazione di concentrarsi unicamente sulle modifiche apportate dal nuovo testo a quello precedente (AC 1186). Nell’aderire a tale invito per un doveroso riguardo verso l’istituzione, non si può fare a meno di osservare che questo limita molto il campo delle osservazioni potenzialmente rilevanti. Si ritiene di fare cosa utile suddividendo la presente memoria in due sezioni distinte:
1) osservazioni sul testo della proposta di legge predisposto dal relatore
In via generale, si rileva:
- la proposta è ben poco innovativa rispetto all’esistente. Gli organi previsti sono quelli già noti, a parte il nucleo di valutazione dell’istituto, le cui competenze e modalità di funzionamento restano sostanzialmente indefinite e la cui stessa composizione suscita non pochi problemi (vedi osservazioni analitiche). Per il resto, si tratta solo di ritocchi nominali, che non incidono sulla sostanza e che quindi non appaiono idonei a risolvere i gravi problemi attuali;
- il principio ispiratore sembra essere ancora una volta quello di garantire una indistinta partecipazione e non quello di assicurare una guida sicura ed efficace dell’autonomia scolastica. Due organi (consiglio della scuola e collegio docenti) hanno entrambi poteri di indirizzo; il direttore dei servizi amministrativi è l’unico che non può votare sul bilancio; il dirigente non presiede l’organo di governo e non ne determina neppure l’ordine del giorno. Addirittura un organo elettivo, che non presuppone alcun accertamento preliminare di competenza specifica (il comitato di valutazione del servizio) viene chiamato a valutare il tirocinio iniziale dei docenti, da cui dovrebbe discendere la loro immissione in ruolo.
Ancora una volta prevale il criterio della rappresentanza su quello della competenza.
Nel dettaglio dei singoli articoli e commi, le specifiche valutazioni e proposte sono espresse nella seguente tabella analitica:
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articolo e comma |
osservazioni |
proposte |
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1.3. |
Il testo di questo comma, letto in combinazione con il successivo articolo 2, irrigidisce il numero ed il tipo degli organi di governo delle scuole, mentre la formulazione precedente lasciava alle scuole qualche margine di manovra. Di fatto, l’unica autonomia che le scuole verrebbero ad avere sta nell’istituzione di organi di valutazione degli alunni differenziati (in relazione all’articolazione delle classi in gruppi di livello o di interesse o ad altri previsti dal POF)
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Si propone di ripristinare la formulazione precedente, sopprimendo l’ultimo periodo, relativo al dirigente scolastico, in quanto esso è regolato dall’attuale comma 4 |
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Il termine “indicazioni nazionali” è ambiguo, in quanto potrebbe essere inteso come riferito a quelle attualmente allegate al Decreto Legislativo 59/04; quel testo è provvisorio e riguarda solo la scuola di base, mentre gli organi collegiali si riferiscono a tutti i gradi di istruzione
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Sostituire “indicazioni nazionali” con un termine non suscettibile di indurre equivoci, come per esempio “principi generali” |
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(segue 1.5) |
Viene ripresa la definizione del POF, in termini sostanzialmente simili (ma molto meno articolati) rispetto a quelli del DPR 275/99 (regolamento dell’autonomia). Non è opportuno rinormare materia già regolata in altro testo, in quanto questo può generare ambiguità su quale dei due testi sia da considerare vigente in merito. Inoltre, le leggi non dovrebbero eccedere la materia che ne forma l’oggetto principale (e questa – che riguarda gli organi collegiali – non dovrebbe invadere una materia regolata in dettaglio da altri testi).
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Sopprimere il periodo che comincia con le parole “il piano dell’offerta formativa tiene conto …” |
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Si vedano le osservazioni formulate al punto 1.3. In aggiunta, la combinata lettura dei due articoli sembrerebbe comportare, alla lettera, il fatto che anche il dirigente scolastico sia un organo che viene istituito dai singoli istituti, il che è palesemente assurdo. |
Riformulare il testo dell’articolo come segue: 1. E’ in ogni caso organo delle istituzioni scolastiche il dirigente della singola istituzione, secondo quanto previsto dalle vigenti norme 2. Devono essere istituiti in ciascuna istituzione scolastica almeno i seguenti organi: a) il consiglio della scuola di cui agli articoli 4 e 5 b) il collegio dei docenti di cui all’articolo 6 c) gli organi di valutazione collegiale degli alunni di cui all’articolo 7 d) il nucleo di valutazione di cui all’articolo 9
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Le funzioni del dirigente scolastico sono definite da un vasto ed articolato complesso di altre norme. Tornare a definirle in questa sede in modo molto sommario non aggiunge chiarezza e può generare solo confusioni interpretative
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Sopprimere l’articolo 3 |
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L’attuale definizione normativa del bilancio delle scuole è “programma annuale” (DM 44/01). Evitare una possibile ambiguità
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Sostituire “bilancio annuale” con “programma annuale” |
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La composizione è definita in modo rigido, il che non va nel senso di favorire l’autonomia delle scuole (dovrebbero avere la possibilità di adattare la composizione dei propri organi di governo alle specifiche necessità). Comunque, se tale è la scelta del legislatore, non ha senso il prevedere una possibile estensione, anch’essa rigidamente predeterminata.
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Definire per legge solo il numero massimo di componenti, lasciando alle scuole un più ampio potere di autoregolazione del proprio organo.
Comunque, eliminare l’ultimo periodo, relativo alla possibile aggiunta di 4 membri. |
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In tutti gli organi di governo, la presidenza è affidata al rappresentante del soggetto maggiormente interessato al funzionamento dell’organismo. Nel caso della scuola, tale soggetto è l’Amministrazione scolastica, che dovrebbe essere rappresentata dal proprio terminale nella scuola, cioè dal dirigente scolastico. Tale soluzione terrebbe conto anche del principio di competenza, che non può essere garantita dalla presidenza affidata ad un genitore, eletto senza prerequisiti (si ricade nella logica della partecipazione generica e non si contribuisce all’efficacia del governo della scuola).
Se però il legislatore vuole che il presidente del consiglio della scuola sia un genitore, occorre prevedere che l’ordine del giorno sia definito di concerto con il dirigente scolastico. Questo per evitare che scadenze istituzionali (il piano dell’offerta formativa, il programma annuale, il conto consuntivo, ecc.) non vengano messe in discussione o lo siano in tempi non coerenti con le scadenze di legge o con l’organizzazione delle altre attività scolastiche.
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Affidare la presidenza del consiglio della scuola al dirigente scolastico.
Aggiungere dopo le parole “fissa l’ordine del giorno” le parole “previa intesa con il dirigente scolastico” |
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La previsione che il direttore dei servizi generali ed amministrativi non abbia diritto di voto in materia di bilancio e di conto consuntivo non appare giustificata ed è in netto contrasto con il principio di competenza, che dovrebbe guidare la composizione ed il funzionamento degli organi di governo.
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Sopprimere il periodo che inizia con le parole “Non ha diritto di voto” |
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E’ criticabile e fonte di costanti conflitti all’interno delle scuole il fatto che due distinti organi abbiano poteri di indirizzo (il consiglio della scuola ed il collegio dei docenti). Né basta – come l’esperienza di molti anni ha dimostrato – parlare di indirizzo “delle attività didattiche ed educative”, in quanto tali attività sono l’oggetto quasi esclusivo ed assorbente della vita della scuola. Mantenere tale previsione significa vanificare di fatto il potere di indirizzo generale del consiglio della scuola oppure porre le premesse per infinite discussioni e tensioni. E’ altresì discutibile l’uso dell’aggettivo “educative”, dato che le norme vigenti (dalla Costituzione in giù) attribuiscono attualmente alla famiglia il compito primario di “educare”
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Sopprimere fra i compiti del collegio dei docenti quello di “indirizzo” e, per quanto riguarda le attività, eliminare la parola “educative” o sostituirla con altra che non interferisca con le competenze dei genitori (altrimenti la materia deve essere ricondotta al consiglio della scuola) |
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Non ha senso prevedere una vice-presidenza del collegio docenti, in quanto: a) se il dirigente esercita le funzioni, non ha bisogno di essere coadiuvato b) se è assente o impossibilitato, è sostituito a pieno titolo dal vicario o da uno dei collaboratori In ogni caso, la previsione di un affiancamento indebolisce la funzione di direzione dell’organo senza apportare nulla alla sua funzionalità. Altra cosa è che il dirigente possa affidare specifici compiti all’interno del collegio (come quello di segretario verbalizzante): ma non c’è bisogno che se ne occupi la legge.
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Sopprimere l’ultimo periodo del comma 3. |
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Non è ben chiaro quale sia la funzione del collegamento in rete del nucleo di istituto con quelli di altri istituti. Può funzionare “anche” da solo? O solo in rete con altri? E perché?
Inoltre non si comprende se il soggetto esterno debba essere un “esperto” di valutazione (ed in questo caso è irrealistico pensare che lo faccia senza compenso – vedi art. 11) o quale sia il senso della sua presenza: rappresenta l’utenza (ed allora perché non dire che i genitori sono due?)? rappresenta l’ente locale (perché non dirlo?)? può essere uno qualsiasi (e allora che ci sta a fare?)?
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Chiarire il senso ed i vincoli del collegamento in rete, oppure sopprimere la previsione e lasciarla all’eventuale autonoma decisione delle scuole.
Prevedere che il “soggetto esterno” sia un esperto di valutazione (e quindi anche che venga pagato).
Se non si vuole o non si può adottare questa scelta, limitare il numero dei componenti a tre (dirigente, docente e genitore). |
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Il comitato per la valutazione del servizio degli insegnanti (per la cui composizione esplicitamente si rinvia al D.Lgs. 297/94) è un organo elettivo e non un organo tecnico: come tale, può avere funzioni di garanzia del personale già in servizio. Non può avere competenza a valutare il tirocinio svolto ai sensi della legge 53/2003, in quanto tale valutazione costituisce premessa per la costituzione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato fra il tirocinante e la pubblica amministrazione.
Più in generale, la materia della valutazione del servizio del personale insegnante è oggetto di altra proposta di legge attualmente al vaglio del Parlamento. Non sembra opportuno normarla in questa sede, anche per una questione di coerenza generale dell’ordinamento. |
Sopprimere l’intero articolo 10.
In subordine, escludere dalle sue competenze la valutazione del tirocinio di cui all’articolo 5, comma 1 lettera e) della legge 53/2003. |
2) criteri generali che dovrebbero ispirare la riforma
a) coerenza con la riforma complessiva della scuola e con i principi costituzionali cui essa si ispira
b) rispetto dell’autonomia delle istituzioni scolastiche
c) rispetto del principio di separazione dei poteri
d) rispetto del principio di competenza
- in applicazione del punto a), per esempio, il consiglio della scuola dovrebbe prevedere una rappresentanza più consistente della committenza educativa, che nella logica della riforma è costituita da tre soggetti: l’Amministrazione scolastica centrale, le Regioni e l’utenza. Invece esso si presenta ancora una volta come l’espressione prevalente del personale della scuola;
- in coerenza con il punto b), la legge dovrebbe fissare solo gli organi minimi di governo delle scuole, quelli che hanno rilevanza esterna o rispondono ad esigenze volute dalla legge. Il testo attuale prevede tali organi, ma non lascia spazio per ulteriori articolazioni, in quanto detta norme e non principi generali;
- in coerenza con il punto c), il potere di indirizzo dovrebbe appartenere in esclusiva al consiglio della scuola. L’averlo attribuito anche al collegio dei docenti – sia pure per le attività didattiche ed educative – riproduce la situazione attuale, in cui di fatto il vero organo di indirizzo è appunto il collegio docenti (poiché la maggior parte delle attività della scuola è costituita da attività didattiche o collegate alla didattica). Il collegio dei docenti dovrebbe mantenere competenza esclusiva per la programmazione ed il monitoraggio della didattica, ma non per l’indirizzo né per il coordinamento, che – essendo una funzione organizzativa - va ad incidere sulle competenze del dirigente. Nel testo attuale, il collegio dei docenti è il vero dominus della scuola, in quanto i suoi compiti interferiscono sia con quelli del consiglio della scuola che con quelli del dirigente, senza che ad essi si accompagni alcuna sostanziale responsabilità per i risultati;
- in coerenza con il punto d), non è accettabile, per esempio, che il direttore dei servizi generali ed amministrativi sia escluso dal diritto di voto sul bilancio o che il dirigente sia escluso non solo dalla presidenza del consiglio della scuola, ma anche dalla determinazione dell’ordine del giorno. Se la riforma degli organi collegiali deve consentire alla scuola autonoma di recuperare livelli di funzionalità attualmente compromessi, non può farlo attraverso la marginalizzazione delle professionalità certificate.
Pur nella consapevolezza dei limiti posti dalle modalità della presente audizione, questa Associazione non ritiene di dover solo esprimere delle osservazioni critiche. Espone quindi nelle pagine seguenti alcune proposte di tipo costruttivo, che si augura siano valutate ai fini di una revisione più incisiva del testo attualmente in discussione:
Qualche proposta
a. consiglio della scuola
- preveda la presenza di tre contributi differenziati:
- la committenza (stato, enti locali) come espressione dell'interesse a conseguire gli obiettivi assegnati
- l'utenza (genitori e studenti maggiorenni) come espressione dell'interesse alla migliore qualità del servizio erogato
- la competenza professionale (i docenti, più eventuali esperti) quale espressione del collegamento fra gli obiettivi indicati dall'esterno e le condizioni per la loro realizzazione
- sia limitato ad un numero di membri non troppo elevato (massimo nove, non contando il dirigente della scuola ed il direttore dei servizi, membri istituzionali)
Il limite della maggiore età per gli studenti è necessario, se l'organo deve assumere reali responsabilità di governo e non rimanere solo sede di esternazione e di dibattito svincolato dall'esercizio di poteri.
La presenza non solo simbolica (quindi, non limitata ad un membro) della committenza serve se l'organo deve essere un organo di indirizzo e di governo: se rimane un organo di rappresentanza politica, non serve neppure cambiargli il nome.
La presidenza va comunque affidata al
rappresentante della committenza (ed in tale qualità potrebbe operare il
dirigente); la verbalizzazione al direttore dei servizi generali ed
amministrativi.
b. collegio dei docenti
- dovrebbe avere competenza unicamente tecnico-professionale, legata ai diversi aspetti della didattica, con esclusione di qualsiasi potere di indirizzo, organizzazione e gestione. Dovrebbe essere altresì esclusa ogni competenza che - direttamente o indirettamente - coinvolga la retribuzione, anche accessoria, o l'orario di lavoro. I legittimi interessi di tutela del personale hanno già la loro sede istituzionale nell'ambito delle relazioni sindacali di istituto e non devono incidere sulle decisioni di natura professionale
c. organi di valutazione degli studenti
- dovrebbero essere composti dai docenti responsabili della programmazione e della didattica per i diversi gruppi di alunni. Nel rispetto dell'autonomia organizzativa delle scuole - che comprende la possibilità di classi aperte e di gruppi di studenti centrati sull'interesse, il livello o variabili comunque diverse da quella dell'età - non si può pensare ad una composizione rigida dell'organo, né al recupero della vecchia denominazione di consiglio di classe. Peraltro, il riferimento concettuale rimarrebbe invariato: la valutazione periodica e finale compete a chi ha svolto i passaggi precedenti di programmazione e di attuazione delle scelte didattiche
- la presidenza dovrebbe essere affidata al dirigente dell'istituzione scolastica o ad un suo delegato preferibilmente esterno all'organo (la funzione di presidenza è in primo luogo quella di garanzia del rispetto di criteri omogenei fra i diversi gruppi di valutatori)
d. nucleo di valutazione del funzionamento dell’istituto
- dovrebbe comprendere al suo interno l'espressione tecnicamente qualificata di diversi interessi di conoscenza e garanzia:
- docenti della scuola
- docenti universitari (per le scuole superiori) ovvero docenti e dirigenti del grado di scuola immediatamente superiore per le scuole elementari e medie
- esperti designati dai genitori degli studenti ed eventualmente dagli studenti maggiorenni
- la composizione del nucleo dovrebbe essere affidata al potere di autoregolamentazione delle scuole, ma essere comunque ristretta (non più di sette membri) e prevedere la prevalenza numerica degli esterni
- la presidenza del nucleo dovrebbe essere esercitata dal dirigente scolastico o da un docente da lui delegato, in possesso di requisiti di competenza certificabili
- gli interessi della committenza esterna (stato, enti locali) dovrebbero essere garantiti dal raccordo funzionale organico con il sistema di valutazione nazionale
- la funzione del nucleo non dovrebbe essere quella di valutare singole persone, ma solo aggregati funzionali (classi, gruppi di livello o di interesse, la scuola nel suo complesso)
- i risultati della valutazione - e della periodica cross examination con l'INVALSI - dovrebbero essere resi pubblici